第二章 行政法律关系主体

　　第一节 行政法律关系主体概述

　　一、行政主体

　　（一）行政主体的概念

　　行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是更主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。具体来讲：

　　1.行政主体是享有国家行政权的组织；

　　2.行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织；

　　3.行政主体是能独立承担法律责任的组织。

　　（二）行政主体的职权与职责

　　1.行政职权

　　是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职权的内容和形式，因行政主体的不同而有一定的差异，不同行政主体的行政职权的范围也不一样。

　　但总的说来，行政职权大致包括以下内容：

　　①行政立法权。所谓行政立法权，即根据宪法、法律和法规的规定，特定的行政主体制定和发布行政法规、部门规章和地方政府规章等法律规范的权力。

　　②行政决策权。行政主体依法对其所辖领域和范围内的重大行政管理事项作出决策的权力。

　　③行政决定权。行政主体依法对其所辖领域和范围内的行政管理事项作出决定的权力。

　　④行政命令权。在国家行政管理过程中，行政主体通过一系列的行政决定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行为或不作出一定行为，而命令相对人必须服从之的权力。

　　⑤行政执行权。即行政主体根据有关法律、法规和规章的规定或者有关上级部门的决定和命令等，在其所辖范围内具体执行行政事务的权力。

　　⑥行政处罚权（行政制裁权）。即行政主体对其所辖范围内的行政相对人违反有关法律规范的行为（包括某些未依法履行义务的行为），依法对其实施处罚等法律制裁的权力。

　　⑦行政强制执行权。即在行政管理过程中，法定义务人或某项具体行政法律关系的义务人不依法履行义务时，行政主体采取法定的强制措施，以促使法定义务人履行法定的义务或者达到与履行义务同样状态的权力。

　　⑧行政司法权。即行政主体作为某项纠纷的第三人，对当事人双方的纠纷进行调解、仲裁、裁决和复议的权力。行政调解权，是指国家行政机关以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商，达成协议，从而解决争议的权力。行政仲裁权，是指行政机关设立的特定行政仲裁机构，依法按照仲裁程序对双方当事人之间的特定的民事或经济纠纷作出公断的权力。行政裁决权，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的权力。行政裁决的对象是特定的民事纠纷，如权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷等，而不是行政纠纷。行使行政裁决权的主体，只能是行政机关或法定的行政机构。行政复议权，是指行政机关根据相对人的申请，依照法定程序对具体行政行为进行复核、审查的权力。依据行政复议权，行政复议的对象只能是行政主体与行政相对方之间发生的行政争议案件。一般情况下，行政复议只能由上一级行政机关行使。

　　2.行政职权的优益性

　　（1）行政优益权的概念

　　行政职权具有优益性的特点，即行政主体在行使行政职权时，依法享有一定的行政优先权和行政受益权。行政优先权和行政受益权，组合构成行政优益权。

　　（2）行政优先权

　　一般说来，所谓行政优先权，是指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容主要包括以下几个方面：

　　a.先行处置权。

　　在法治国家，行政主体行使行政职权，实施行政行为，都必须遵循法定的程序。但是，在紧急情况下，公安机关可以不受该程序规定的制约，先行处置。

　　b.获得社会协助权。

　　行政主体享有获得社会协助权，即行政主体在从事紧急公务时，有关组织或个人有协助执行或提供方便的强制性义务，违反者将承担法律责任。

　　c.行政行为的推定有效（公定力）。

　　即行政行为一经作出，只要末被有权机关正式撤销，即使违法或不当，也被推定为有效。在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行。

　　行政优先权的成立必须符合下列四个条件：

　　d.主体必须是行政主体。不适用于个人或其他组织。

　　e.行政主体必须在行使职权、从事公务时。不适用于行政主体从事其他活动时。

　　f.必须是为实现行政目的所必需。不是所有的公务活动都可以行使优先权。

　　g.必须有法律根据。

　　（3）行政受益权

　　行政受益权，是指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。

　　3.行政职责

　　行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。行政职责的核心是“依法行政”。

　　其主要内容包括：

　　第一，依法履行职务、遵守权限规定。行政主体所享有的职权必须有法律规范的明确规定，行政主体必须按照法定职权，在法定的权限范围内履行职务。

　　第二，符合法定目的。行政主体的一切行政管理活动，都必须在法律规定的范围内进行，并且，都必须符合法定目的，遵循合理、适当的原则，避免不相关因素的干扰。

　　第三，遵循法定程序。随着民主法制建设的不断发展和公开、公正理念的不断深入人心，现代国家中的一切行政活动，除实体上合法、合理外，还必须严格遵循法定程序，确保程序上合法、合理。

　　4.行政权限

　　行政权限是指法律规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或界限。换言之，行政权限就是行政职权的限度。行政主体行使职权超越该“限度”，便构成行政越权，视为无效。

　　行政权限分为纵横两大类。

　　纵向行政权限是指有隶属关系的上下级行政主体之间权力行使范围的划分。

　　横向权限是指无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。这种权限又可分为区域管辖权限和公务管辖权限。

　　（三）行政主体与其他相关概念

　　1.行政主体与行政机关。行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。因为，只有行政机关和接受授权的组织才享有国家行政权力，才能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担因此而产生的法律责任。行政机关，又称国家行政管理机关，是指国家根据其统治意志设立的，依法享有并运用国家行政权，负责组织、管理、监督和指挥国家行政事务的国家机关。按照这一定义，国家行政机关必定是行政主体，而且是更重要的行政主体。但是，行政机关是一种客观存在的社会现象，行政机关可以成为行政法律关系主体，也可以成为民事法律关系主体。在行政法律关系中，行政机关可以是行政主体，也可以是行政相对方。行政机关不等于行政主体，除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。

　　2.行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割，但不能因此将行政主体和公务员等而视之。公务员并不是行政主体，但行政活动是由成千上万的公务员代表行政主体具体实施的，行政主体与公务员是一组联系紧密、不可分割但又性质不同的概念。

　　（四）确立行政主体概念的意义

　　1.是依法行政的需要；2.是确定行政行为效力的需要；3.是确定行政诉讼被告的需要；4.是保证行政管理活动连续性、统一性的需要。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多的先后不一的公务员的行为统一连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。

　　二、行政相对人

　　行政相对人相对方是行政法律关系中的一方主体。无论是机关，还是公民、法人或其他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对方主体参加行政法律关系，享受一定的权利，并承担一定的义务。

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