第八章  环境保护保护法律制度

　　第一节  土地利用规划制度

　　一、土地利用规划制度的概念和作用

　　是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展的需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防止环境污染和生态破坏。

　　通过土地利用规划，特别是控制土地使用权，就能从总体上控制各项活动，作到全面规划、合理布局。它是一种积极的、治本的措施，也是一项综合性的先进的管理制度。

　　对国土的规划和控制，一般是通过国土规划法来实现的。

　　规划法的种类有土地利用规划法、城市规划法、乡镇规划法、区域规划法等。

　　我国已经颁布执行的有土地管理、城市规划、县镇规划、村镇规划等法规。（国土整治法正在起草中）

　　二、城市规划

　　我国按照市区和效区非农业人口的总数，把城市划分为三级：

　　大城市，人口50万以上的城市；

　　中等城市，人口20万以上不足50万的城市；

　　小城市，人口不足20万的城市。

　　城市规划的任务和性质

　　城市规划，是一定时期内城市发展计划和各项建设的综合布署。

　　城市规划是城市各项建设、工程设计和城市管理的依据，它具有法律的性质。

　　城市规划一经制定和批准，各项建设必须依据规划来进行。

　　城市规划的制订

　　我国的城市规划分两个阶段进行，总体规划、详细规划。

　　总体规划是对城市发展具有方向性和指导性的纲领规划，它要规定城市发展的基本问题。是制定详细规划的依据。

　　详细规划是总体规划和近期规划的具体化。它要对区域内近期建设和新建改建的各项建设作出具体部署和安排。它是城市各项专业工程设计、建设和管理的重要依据。由该市人民政府审批。

　　城市旧城区的改造

　　在国外，对现有污染严重的大城市，一般是采取以下的补救措施：

　　⑴采取“工业分散”政策，使工业布局郊区化，更有效的办法是建设卫星城。可以大大减轻城市的环境污染。

　　⑵外迁“有害工厂”。

　　⑶发展“工业小区”。把污染少的工业集中在城市边缘，实行生产协作，统一使用辅助工程设施和生活服务设施。优点：

　　节省基建投资、方便职工生活、节省土地、减轻污染。（大连）

　　按照我国《城市规划法》的规定，对于城市旧区的改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划、分期实施。

　　对于污染企业，特别是在首都、省会、历史文化名城和风景旅游城市的污染企业，要制订限期治理的规划，责令限期治理。

　　对于污染严重又不能治理的企业，要有计划地实行关、停、并、转、迁。

　　三、城镇规划

　　村镇规划也分为总体规划和建设规划。

　　村镇总体规划是在全乡（镇）范围内确定村镇布点规划和各项建设的全面部署规划。

　　村镇建设规划是依据总体规划，安排各项建设用地及建设方案，其中包括住宅、乡（镇）村企业、公共设施、公益事业等。

　　第二节  环境影响评价制度

　　一、环境影响评价制度的概念

　　对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设，这就是环境影响评价制度。

　　它属于预断性的评价。它是一项决定项目能否进行的具有强制性的法律制度。

　　二、实行环境影响评价制度的意义

　　是对传统经济发展方式的改革，它可以把经济建设与环境保护协调起来。

　　是贯彻“预防为主”原则和合理布局的重要法律制度。

　　从法理上说，把环境影响评价制度作为一种强制性的法律制度，是民事侵权法律原则在环境与资源保护法里的运用。

　　三、环境影响评价制度的产生和发展

　　首创于美国。

　　我国在1979年《环境保护法（试行）》中，规定实行环境影响评价报告书制度。

　　四、环境影响评价的范围

　　在实行评价制度的国家，评价范围一般是限于对环境有较大影响的各种规划、开发活动、建设工程。

　　我国根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理：

　　⑴建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；

　　⑵建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；

　　⑶建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。分类管理的目录由环保主管部门制定并公布。

　　五、环境影响评价的内容

　　我国关于环境影响评价的内容，也就是环境影响报告书的内容。包括以下七个方面：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建设；环境影响评价结论。

　　六、环境影响评价和审批的程序

　　首先由建设单位或主管部门可以采取招标的方式，签订合同委托评价单位进行调查和评价工作。

　　评价单位通过调查和评价制作《环境影响报告书（表）》，评价工作要在项目的可行性研究阶段完成和报批。铁路、交通等建设项目经主管环保部门同意后，可以在初步设计完成前报批。

　　建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响报告书（表）进行预审。

　　报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。

　　有下列情形的报国家环保总局审批：

　　⑴跨省、自治区、直辖市界区的项目；

　　⑵特殊性质的建设项目，如核设施、绝密工程等；

　　⑶国务院审批的或国务院授权有关部门审批的建设项目。

　　对环境问题有争议的项目，其报告书（表）提交上一级环保部门审批。

　　七、环境影响评价制度执行中的几个问题

　　审批的依据和标准的掌握

　　谁对评价承担法律责任

　　环境影响评价的可靠性问题

　　基本建设管理程序和环境影响评价程序相结合的问题

　　第三节  “三同时”制度

　　一、“三同时”制度的概念和作用

　　是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

　　“三同时”制度是我国首创的。它是总结我国环境与资源管理的实践经验为我国法律所确认的一项重要的控制新污染的法律制度。

　　“三同时”制度的实行应该和环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”方针的完整的环境与资源管理制度。

　　二、“三同时”制度的法律规定

　　“三同时”制度更早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。

　　1986年3月的《建设项目环境保护管理办法》对“三同时”制度的有效执行问题作出了如下规定：

　　凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。

　　各级人民政府的环境部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理。

　　建设项目的初步设计，必须有环境保护内容。

　　建设项目在式正投产使用前，建设单位要向环境环保部门提交“环境保护设施竣工验收报告”。

　　1998年新颁布的《建设项目环境保护管理条例》除重申了这些规定外，还具体规定了违反“三同时”的下列法律责任：

　　试生产建设项目其环保设施未与主体工程同时投放试运行的，主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款；

　　试生产超过3个月，未申请环保设施竣工验收的，责令其限期办理验收手续，逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款。

　　环保设施未建成，未验收或验收不合格，而主体工程正式投入生产使用的，责令其停止生产或使用，可处10万元以下罚款。

　　第四节  许可证制度

　　一、许可证制度的概念

　　凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要一先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。

　　在环境与资源管理中使用更广泛的是排污许可证。

　　许可证的管理程序大致分为：申请、审查、决定、监督、处理。

　　二、许可证制度的作用

　　是国家为加强环境与资源管理而采用的一种卓有成效的管理制度。

　　在国外，有人把环境法分为预防法和规章法两大类，许可证制度在规章法中占有重要地位，它被称为污染控制法的“支柱”，在环境与资源保护法中被广泛采用。

　　许可证制度有下列优点而在环境与资源管理中发挥显著作用：

　　便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动，纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境和排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境与资源管理。

　　便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理办法，规定具体的限制条件和特殊要求。这样，就可以使各种法规、标准和措施的执行更加具体化、合理化，更加适用 .

　　便于主管机关及时掌握各方面的情况，及时制止不当规划开发，及各种损害环境的活动，及时发现违法者，从而加强国家环境与资源管理部门的监督检查职能的行使，促使法律、法规的有效实施。

　　促进企业加强环境与资源管理，进行技术改造和工艺改造，采取无污染、少污染工艺。

　　便于群众参与环境与资源管理，特别是对损害环境活动的监督。

　　三、我国环境与资源管理中的许可证制度

　　四、我国在水环境与资源管理方面的排污许可证制度

　　水污染排放许可证制度的管理程序包括下面四个阶段：

　　排污申报登记。（发放许可证的重要基础工作）

　　确定本地区污染物总量控制目标和分配污染物总量削减指标。（发放许可证更核心的工作）

　　排污许可证的审批发放。

　　排污许可证的监督检查和管理。（许可证能否有效执行的关键）

　　首先要建立必要的监督检查制度，包括排污单位定期自行检查和上报排污情况的制度和环保部门的监督检查制度。

　　其次重点排污单位和环保部门都要配备监测人员和设备，逐步完善监测体系。

　　同时要配备必要的专业管理人员，健全许可证的管理体系。

　　第五节  征收排污费制度

　　一、征收排污费制度的建立和完善

　　是对于向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。

　　这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，能使污染者承担一定污染防治费用的法律制度。

　　二、征收排污费的目的和作用

　　目的：为了促进企业加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染和改善环境。

　　控制工业企业污染的根本办法是调动企业加强管理和治理污染的积极性。

　　三、征收排污费的办法

　　收费范围和标准的确定

　　按照《征收排污费暂行办法》的规定，凡是超过标准排放污染物的单位，不论是企业还是事业单位都要交纳排污费（向水体排污都要交纳排污费，超标排污要交纳超标排污费）。

　　各地在执行中，一般是对废水、废气（包括烟尘）、废渣收费，不少省、市规定对噪声污染也收费。

　　收费标准的具体确定。《征收排污费暂行办法》以附表形式规定了收费标准，分为废气、废水、废渣三项。按下列因素确定其的收费额：

　　⑴按照污染物的种类和危害程序，分为一般污染物、有毒污染物和剧毒污染物，收费标准逐项提高；

　　⑵根据污染物排放标准，具体计算某一单位排放污染物的浓度和数量，按照超标倍数累进收费，超过标准越高，收费越多。

　　⑶同一排污口含两种以上物质时，按收费高的一种计算，也有的省市规定，同一排污口的各种污染物要相加累计计算。

　　收费的计算要根据国家制定的各种污染物排放标准，已经颁布了地方标准的地区，执行地方标准。在污染严重的地区，可以把收费标准适当提高。

　　在排污单位自身监测的数据与环保部门监测的数据不一致时，应以环保部门监测的数据或其指定单位（如监测站）的监测数据或经他们核准的数据作为收费的依据。

　　加收或减收、免收的条件

　　为了实现立法的目的，促进企业加快污染治理，规定了以下加收条件：

　　⑴缴纳排污费后仍未达到排放标准的排污单位，从第三年起，每年提高征收标准5%   .

　　⑵《中华人民共和国环境保护法（试行）》公布以后，新建、改建、扩建的项目和挖潜、革、改造的工程项目排放污染物超过标准的应当加倍收费。

　　⑶有污染处理设施而不运行或擅自拆除，又超标排放污染物的也要加倍收费。

　　因为国内没有完善的治理技术、国家又急需的产品，或者企业原来工艺设备落后，经过积极治理，仍难达到标准的，经过批准，可以减收、免收或缓收排污费。

　　排污费用收缴和列支

　　按月或按季征收。

　　排污单位应当根据当地环保部门的缴费通知单，在20天内向指定银行缴付排污费。逾期不缴的，每天增收滞纳金0.1%   .

　　排污费的列支必须同企业经济效益甚至同企业职工福利联系起来。

　　四、排污费的管理和使用

　　征收的排污费要纳入预算，作为环境保护补助的专项资金，不参与体制分成。

　　作为环境保护的专项资金，由环保部门会同财政部门统筹安排；用于下列三个方面：

　　⑴补助重点排污单位治理污染源。这种补助一般不得高于其所缴纳排污费的80%  .

　　⑵用于区域性综合污染治理。

　　⑶用于补助环境保护部门监测仪器设备的购置，环境保护的宣传教育、技术培训等。不得用于环境保护部门自身的行政经费以及盖办公楼、宿舍等非业务性开支。

　　五、征收排污费制度中的几个问题

　　征收排污费的性质问题

　　是运用法律手段，使污染者承担一定经济责任，目的在于促使污染的治理。

　　收费标准的确定问题

　　收费额一般不应低于正常处理费用（包括污染物处理设施投资和运转费用）。

　　对于收费标准的改革，应当逐渐将单位浓度收费向浓度和总量相结合转变；从超标收费向排污就收费，超标加倍收费转变。

　　收费额的提高要考虑以下几种因素：

　　⑴物价指数的变化；

　　⑵环境要求的提高；

　　⑶经济发展水平和承受能力；

　　⑷不同地区、不同流域应有所不同。

　　收费的法律效力问题

　　从宏观上看，排污收费是运用经济杠杆的作用，调节污染防治和企业生产之间的关系；

　　从微观上看，是一种限制污染的手段，又是一种筹集环境保护资金的形式，其主要目的是为了促进企业加强管理，节约资源，治理污染。

　　对排污者来说，排污收费的法律效力，并不是免除治理责任，也不免除因污染造成损失的赔偿责任和法律规定的其他责任，更不是用排污费买得企业的“污染权”。

　　多种污染物收费计算方法问题

　　在同一排污口含两种以上有害物质时，收费按更高的一种算。

　　这种收费办法容易产生两种弊端：

　　⑴使排污者在竞争中处于不平等的地位。

　　⑵削减污染物种类，对排污者没有实惠。不利于污染控制和刺激经济发展。

　　收费的使用问题

　　从排污费用于补助重点污染单位治理污染源的资金中提取20%——30%，设立污染源治理专项基金。该项基金设在省、市、县环保部门，实行分级管理，独立核算，有偿使用，委托银行贷款。

　　贷款对象为缴纳排污费的企业，用于重点污染源治理，三废综合利用。

　　第六节  经济刺激制度

　　一、经济刺激制度在环境与资源管理中的作用

　　外部不经济性的内部化。

　　二、经济刺激的几种形式及有关法律规定

　　普遍采用的是：财政援助、低息贷款、税收（包括征收排污费）。

　　财政援助（只起正刺激作用）

　　1984年6月，国务院有关部委关于《环境保护资金渠道的规定》第2条规定：“各级经委、工交部门和地方有关部门及企业所掌握的更新改造资金中，每年应拿出7%用于污染治理。污染严重，治理任务重的，用于污染治理的资金比例可适当提高”。

　　低息贷款

　　税收（免税、减税、加税）（起鼓励和抑制正、反两种作用）