2012年自考“行政法学”串讲笔记（17）

2012-09-11 15:25 网络

　　第六节行政处罚

　　一、行政处罚

　　（一）行政处罚的概念与特征

　　行政处罚是指行政机关或其他行政主体，依照法定权限和程序，对违反行政法规规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。

　　行政处罚的特征有：（1）行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政行政主体；（2）行政处罚的对象是作为相对方的公民、法人或其他组织；（3）行政处罚的前提是相对方实施了违反行政法律规范的行为；（4）行政处罚的性质是以惩戒违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。

　　（二）行政处罚与相关概念的区别

　　1.行政处罚与行政处分的区别：

　　行政处分是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。行政处罚与行政处分虽然都是国家行政机关作出的制裁行为。

　　①作出决定的主体范围不同。行政处罚是由享有行政处罚权的行政主体作出的，这些行政主体具有对外管理职能，其行政处罚权已为法律、法规明确规定。而行政处分是由受处分的公务员所在机关，或上级机关，或行政监察机关作出的。也就是说，一般的行政机关都享有对其工作人员的行政处分权。②所制裁的对象不同。行政处罚制裁的对象是违反行政法规范的公民、法人或其他组织；而行政处分的对象仅限于行政机关系统内部的公务员。③采取的形式不同。行政处罚的形式、种类很多，有警告、罚款、行政拘留、吊销许可证执照、责令停产停业、没收财物等；而行政处分的形式只有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等六种形式。④行为的性质不同，行政处罚属于外部行政行为，以行政管辖关系为基础；而行政处分属于内部行政行为，以行政隶属关系为前提。⑤所依据的法律、法规不同。行政处罚所依据的是有关行政管理的法律规范，而行政处分则由有关行政机关工作人员或公务员的法律规范调整。⑥两者的救济途径不同。对行政处罚不服的，除法律、法规另有规定外，相对方可申请复议或提起行政诉讼，通过复议与行政诉讼获得救济；而对行政处分不服的，被处分的公务员只能向作出处分决定的机关的上一级机关或行政监察部门申诉。

　　2.行政处罚与行政刑罚的区别：

　　行政处罚与刑罚都是具有强制力的制裁方式，区别：①两种行为的权力归属不同。行政处罚权属于行政权的一部分；而刑罚的权力归于审判权的范畴。②实施处罚的主体不同。行政处罚是由有外部管理权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施；而刑罚的实施主体是国家司法机关——人民法院。③实施处罚的对象不同。行政处罚的对象是违反行政法律规范的公民、法人或其他组织，当公民、法人或其他组织既违反行政法律规范又违反了刑事法律规范的情况下，也可能对其实施两种处罚；而刑罚只能对违反刑事法律规范的犯罪分子实施，而不能对只违反行政法律规范而未犯罪的人实施。④作出处罚决定的程序不同。行政处罚是按照行政处罚法所规定的行政程序作出的；而刑罚必须根据刑事诉讼法的程序作出，这是由刑罚在法律制裁中具有更严厉的性质所决定的。⑤处罚的种类不同。行政处罚的种类很多，既有行政处罚法的统一规定，又有各单行法律、法规的分散规定。而刑罚的种类统一由刑法规定，有两类十种，即五种主刑和五种附加刑……

　　3.行政处罚与行政强制执行的区别：

　　行政强制执行是一项重要的行政行为，它是指国家行政主体为了保证行政管理活动的正常进行，对不履行国家行政机关或法律、法规授权的组织作出的行政处理决定或科以行政义务的相对方依法采取各种强制手段，以迫使其执行行政处理决定或履行行政义务的行为。

　　行政处罚与行政强制执行都是具体行政行为，二者有着某种承接关系。区别：①性质不同。行政处罚是对违反行政法律规范行为的一种制裁，而行政强制执行不是制裁，不以设定某种新的义务为宗旨，本质上属于执行行为，在相对方开始履行或应允履行行政处理决定或义务时，强制执行措施即应停止。②目的不同。行政强制执行的目的是为了促使被强制人履行法定义务，而行政处罚的主要目的是为了惩戒行政违法行为。③实施的机关不尽相同。行政强制执行除由行政机关实施外，主要由人民法院依行政机关的申请而实施；而行政处罚只能由行政机关或法定组织实施。

　　4.行政处罚与执行罚的区别：

　　执行罚是行政强制执行的一种方法，它是以处罚的形式促使当事人履行义务。虽然行政处罚与执行罚都有着处罚的外在形式，但二者之间仍有明显区别：①法律性质上存在差异。引起执行罚的行为不具有严格意义上的违法性，执行罚是防止违法行为发生的惩戒措施。行政处罚则是以相对方的违法行为作为前提的，没有相对方的违法行为，就不能给予行政处罚。②目的上存在差异。行政处罚是对已经违反了法定义务的行为实施的制裁，目的是惩罚、教育行政违法行为人，制止和预防行政违法行为。执行罚与其他强制执行方式一样，目的是为了促使相对方在法定期限内履行法定义务，处以执行罚以后，相对方仍要继续或开始履行义务。

　　二、行政处罚的原则

　　行政处罚的原则是指对行政处罚的设定和实施具有普遍指导意义的准则。原则：⑴处罚法定原则；⑵处罚与教育相结合的原则；⑶公正、公开原则；⑷处罚救济原则；⑸一事不再罚原则；⑹过罚相当原则。

　　★处罚法定原则它是行政合法性原则（或依法行政）在行政处罚中的具体体现和要求，指行政处罚必须依法进行。包含：①实施处罚的主体必须是法定的行政主体；②处罚的依据是法定的；③行政处罚的程序合法。处罚法定原则不仅要求实体合法，也要求程序合法，即应遵循法定程序。

　　★公正、公开原则：所谓公正就是公平、正直，没有偏私。公正原则是处罚法定原则的必要补充，是指在实施行政处罚时不仅要求形式是合法的，是在自由裁量的法定幅度的范围内实施的，而且要求在内容上合法，符合立法目的。所谓公开就是处罚过程要公开，要有相对方的参与和了解，以提高公民对行政机关及其实施的行政处罚的信任度，同时监督行政机关及其公务员依法、公正地行使职权，保障相对方的合法权益。坚持处罚公正、公开原则，必须做到：①实施处罚的动因符合行政目的；②处罚决定要建立在正当考虑的基础上，即应该考虑的相关因素必须考虑，不应该考虑的因素不去考虑；③处罚的轻重程度应与违法事实、性质、情节及危害大小相适应；④行政处罚行为还必须合乎理性，不能违背常理、常规，不能违背共同的道德。

　　★一事不再罚原则：指对相对方的某一违法行为，不得给予两次以上同类（如罚款）处罚。或者说相对方的一个行为违反一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚，一事不再罚原则解决的是行政实践中多头处罚与重复处罚的问题。正确理解这一含义应当注意：①行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚是罚款，则只能罚一次，另一次处罚可以是依法吊销营业执照或许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收财产等，只是不能再罚款。②行为人的一个行为，违反一个法律、法规规定，该法律、法规同时规定施罚机关可以并处两种处罚，如可以没收并处罚款，罚款并处吊销营业执照等，这种并处不违背一事不再罚原则。③违法行为性质严重已构成犯罪的，依法追究其刑事责任的同时，依法应予行政处罚的当然适用……

　　三、行政处罚的种类、形式

　　行政处罚可以根据不同的标准进行分类。若以行政处罚的性质为标准，行政处罚可分为限制或剥夺权利性的处罚、科以义务性的处罚、影响声誉的处罚；以行政处罚的内容为标准，可分为人身自由罚、声誉罚（申诫罚、精神罚）、财产罚、行为罚四类。

　　每一类处罚中又各有具体的处罚形式。

　　（1）人身自由罚，指行政机关实施的在短期内限制或剥夺公民人身自由的行政处罚。如行政拘留（也称治安拘留，是对违反治安管理的人，依法在短期内限制其人身自由的一种处罚，行政拘留的期限一般为1日以上15日以下，有二项以上违法行为“并处”的，不受此限）、劳动教养（指行政机关对习惯性违法或有轻微犯罪行为尚不够刑事处罚又有劳动能力的人采取的一种行政处罚。劳动教养的期限一般为1至3年，必要时可延长1年。它是行政处罚中更严厉的一种）等。

　　（2）行为罚，限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，有时也称能力罚。如责令停产停业、吊销暂扣许可证和执照、科以相对方某种作为义务。

　　（3）财产罚，指使被处罚人的财产权利和利益受到损害的行政处罚。具体形式主要有：罚款、没收财物（没收非法财物、没收违法所得）；责令金钱赔偿或物质赔偿。（1）罚款：是指行政主体强制违法相对方承担金钱给付义务的处罚形式。罚款与罚金这两个概念虽然都属于金钱处罚，但两者存在很大的区别：①罚金是刑罚中的一种附加刑，因而受过罚金处罚的就是受过刑罚的人，在法律上就算有前科，而罚款是一种行政处罚，不发生前科问题。②处罚的根据不同。罚金由刑法规定，适用时依据刑法和其他单行刑事法律规范，而罚款则由行政法规定，适用时依据行政法律规定。③适用主体不同。罚金由人民法院依法判处，而罚款则由行政机关或法律、法规授权的组织科处。④适用对象不同。罚金适用犯罪分子，而罚款适用违反行政法律、规范的人或其他组织，其惩罚程度要比罚金轻。（2）没收财物（没收非法所得、没收非法财物）：没收财物是由行政主体实施的将行政违法行为人的部分或全部违法收入、物品或其他非法占有的财物收归国家所有的处罚方式。没收财物的处罚不同于刑法中的没收财产刑。没收财产是将犯罪分子个人所有的一部分或全部财产强制无偿地收归国家所有的刑罚。两者的区别主要表现在：①性质不同。②对象不同。没收财产只限于犯罪分子的个人财产，而没收财物的对象则是违禁品、赃款、赃物和进行非法活动使用的工具。③适用的范围不同。没收财产主要适用于反革命罪等性质严重的犯罪；没收财物既可适用于一般行政违法行为，也可适用于严重的行政违法行为。

　　（4）声誉罚，行政主体对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害以示警戒的行政处罚，故又称申诫罚或精神罚。声誉罚既适用于个人也适用于组织。其主要形式有警告，通报批评等。

　　四、行政处罚的管辖

　　（一）行政处罚的主体

　　行政处罚必须由享有法定权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施。

　　（二）行政处罚的管辖规则

　　1.行政处罚案件由违法行为发生地的行政主体管辖。

　　2.两个以上行政主体对同一违法行为都有处罚管辖权的，或者违法行为地点难以查明的，由更先查处的行政主体管辖。

　　3.行政主体如认为自己所查处的违法行为已构成犯罪的，应将案件移送司法机关。

　　4.两个以上行政主体对行政处罚权发生争执的，应协商解决，协商不成，报请共同上级行政机关指定管辖。

　　5.行政处罚的级别管辖由具体法律、法规规定。

　　6.行政主体实施行政处罚，如违法行为人、证人、关系人不在其管辖行政区域内，可委托这些人员所在的行政区域的行政机关讯问或调查取证，受委托的行政机关有义务协助。

　　五、行政处罚的适用

　　（一）行政处罚适用的概念

　　行政处罚适用是指对行政法律规范规定的行政处罚的具体运用，也就是行政主体在认定相对方行为违法的基础上，依法决定对相对方是否给予行政处罚和如何科以处罚的活动，它是将行政法律规范规定的行政处罚原则、形式、具体方法等运用到各种具体行政违法案件中的活动。

　　（二）行政处罚适用的条件

　　行政处罚适用必须具备一定的条件，否则即为违法或无效的行政处罚。一般认为，行政处罚适用的条件包括：（1）行政处罚适用的前提条件，是公民、法人或其他组织的行政违法行为客观存在。（2）行政处罚适用的主体条件，即行政处罚必须由享有法定的行政处罚权的行政主体实施。（3）行政处罚适用的对象条件，必须是违反行政管理秩序的行政违法者，且具有一定的责任能力。（4）行政处罚适用的时效条件，是对行为人实施行政处罚，还需其违法行为未超过追究时效，超过法定的追究违法者责任的有效期限，则不得对违法者适用行政处罚。

　　（三）行政处罚适用的方法

　　行政处罚适用的方法指行政处罚运用于各种行政违法案和违法者的各种方式和方法，也可以说是行政处罚的裁量方法。

　　（1）不予处罚与免予处罚：①不予处罚：指因有法律、法规所规定的事由存在，行政机关对某些形式上虽然违法但实质上不应承担违法责任的人不适用行政处罚。②免予处罚：指行政机关依照法律、法规的规定，考虑有法定的特殊情况存在，对本应处罚的违法行为人免除其处罚。法定的应当免予处罚的情节主要有：①行为人的违法行为是因行政管理人员的过错造成的；②因国家法律、法规和政策影响及其他因素而违法的。

　　（2） “应当”处罚与“可以”处罚：①“应当”处罚：指必然发生对违法者适用行政处罚或从轻、从重等的结果，“应当”处罚是对行政机关行使行政处罚权的明确规定，是羁束裁量的具体表现。具体包括三个方面：一是应当对违法者适用行政处罚；二是应当从轻、减轻或免予处罚；三是应当从重处罚。在对违法者适用行政处罚的过程中，在“应当”范围内行政机关仍有一定自由裁量权。②“可以”处罚：指对违法者或然产生行政处罚适用的结果。也就是说，可以予以行政处罚，也可以不予行政处罚，或者可以从轻、从重处罚，也可不予从轻、从重处罚。

　　（3）从轻、减轻处罚与从重处罚：①从轻处罚；②减轻处罚：应当从轻、减轻处罚的情形为：a主动消除或减轻违法行为危害后果的；b受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的；c配合行政机关查处违法行为，有立功表现的；d已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的；e法律、法规规定应当从轻、减轻处罚的其他情形。③从重处罚：违法相对方有下列情形之一的，应当从重处罚：a违法情节恶劣，造成严重后果的；b不听劝阻，继续实施违法行为的；c两人以上合伙实施违法行为中起主要作用的；d多次实施违法行为，屡教不改的；e妨碍执法人员查处其违法行为的；f隐匿、销毁违法证据的；g胁迫、诱骗他人或教唆未成年人实施违法行为的；h对举报人、证人打击报复的；i在发生自然灾害或其他非常情况下实施违法的；j法律、法规规定的其他应当从重处罚的情形。

　　（4）单处与并处；（5）行政处罚与刑罚的竞合适用：三种方法：①只由司法机关裁量刑罚处罚。②刑罚与行政处罚双重适用。③免刑后适用行政处罚。

　　（6）法人或其他组织违法的“两罚”处罚适用；①法人违法与“两罚”处罚：“两罚”适用应注意的问题：在适用“两罚”处罚时，应当正确区分、认定和裁量法人的整体违法责任和法人成员的个人责任：a对法人整体的行政处罚；b对法人行政违法中的个人的行政处罚；c在对法人实行“两罚”处罚时，应注意防止出现牵连责任或替代责任的现象。

　　六、行政处罚的程序

　　（一）行政处罚的简易程序

　　行政处罚的简易程序又称当场处罚程序，是一种简易行的行政处罚程序，指在具备某些条件的情况下，由执法人员当场作出行政处罚的决定，并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等程序的过程。

　　行政主体的行政执法人员当场处罚时，就遵循下列程序：（1）表明身份；（2）说明处罚理由；（3）给予当事人陈述和申辩的机会；（4）制作笔录；（5）制作当场处罚的决定书；（6）备案；（7）执行。

　　（二）行政处罚的一般程序

　　行政处罚的一般程序又称为普通程序，是行政处罚中的一个基本程序，它具有内容更完善、适用更广泛的特点。除法律、法规另有规定外，任何一个行政处罚决定必须适用一般处罚程序。行政处罚的一般程序包括以下几个步骤：（1）立案；（2）调查取证；（3）听取申辩与听证；（4）作出处罚决定。

　　（三）行政处罚的听证程序

　　⑴听证提出；⑵听证通知；⑶听证形式；⑷举行听证会；⑸制作听证笔录；⑹听证费用；⑺听证处罚决定。

　　七、行政处罚的执行程序

　　（一）实行处罚机关与收缴罚款机构相分离（二）严格实行收支两条线（三）行政处罚的强制实行