建立、健全我国的行政指导制度

　　一、在市场经济条件下，建立、健全行政指导制度的必要性

　　1.行政指导是建立和发展社会主义市场经济的要求。市场经济是效率经济、民主经济，它要求政府采取具有灵活性而非僵硬性、民主性而非专制性的行政管理方式，因此行政指导即是现代市场经济对行政管理方式及行政法制的一种必然选择。

　　2.行政指导是转变政府职能和行政模式的要求。传统行政模式是一种“官本位”的全面管制模式、纵向命令模式，不能充分发挥行政相对方的积极性、主动生，管理手段落后，效率低下。行政指导的非权力强制性行政活动方式的特点，对改革传统行政模式具有重要意义。

　　3.行政指导是现代行政法制成本效益原则的要求。行政管理要讲求效率与效益。行政指导以其灵活机动性，并能调动相对方的积极性提高行政管理的效率和效果。

　　二、构建我国行政指导制度的对策和建议

　　转变观念，培育现代行政意识，使行政机关及其工作人员逐步树立行政目的与效益统一观、公平与效率观、行政成本效率观、行政民主观、责任观等现代法治观念。

　　加强有关行政指导的法制建议：（1）建立审议会制度。审议会是一种咨询性、调研性、独立性、非权力性的合议制组织，由专家学者和有关利害关系人组成。（2）建立、健全政府信息发布、告示制度。（3）建立行政建议、劝告、告诫制度。（4）加强和完善行政调解和协调制度。（5）建立健全行政奖励制度。（6）健全行政计划制度。（7）建立责任、救济制度。

　　行政程序法概述

　　一、行政程序的概念和种类

　　行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即指行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。凡不属于行政行为本身所包含或所必须经过的程序，都不在行政程序的范畴之内。任何行政行为都有反映在空间和时间上的形式。空间形式是指行政行为过程的表现形式。时间形式是指行政行为过程的先后顺序以及所必须履行的每个环节。

　　行政程序的种类：

　　1.根据行政程序适用的范围为标准，可分为内部行政程序和外部行政程序。内部行政程序，是指行政主体内部行政事务的运作程序。外部行政程序，是指行政主体对外实施行政管理活动所运用或应当遵循的程序。

　　2.根据行政行为的对象是否特定为标准，可分为抽象行政程序和具体行政程序。抽象行政程序具有普遍性和后及性的特点，是针对某类人或事普遍适用的，且在时限上一般只面向未来发生效力。具体行政程序则具有相对的具体性和前溯性，指针对特定的人或事采取的，在时限上一般只对既往事件发生效力的程序。

　　3.根据法律是否有明确规定和要求为标准，可分为自由行政程序和法定行政程序。自由行政程序，或称任意行政程序，是指法律没有明确规定和要求，由行政主体自由裁量决定或选择采取的行政程序。法定行政程序，即法律有明确的规定和要求，行政主体必须遵循的行政程序，故又称强制性行政程序。

　　4.根据不同的行政职能为标准，可分为行政立法程序、行政执法程序和行政裁判程序。行政立法程序，由于行政立法行为内容的广泛性，行为对象的不特定性和效力的后及性，行政立法程序一般都比较复杂、严格。行政执法程序，一般应体现行政效率的原则和保护相对方合法权益的原则。行政裁判程序，则由于裁判行为对象是当事人双方的争议或纠纷，因而其程序具有准则司法的特点和司法化的趋势，而其核心内容是体现公正和公平。

　　二、行政程序法

　　行政程序法，是指有关行政主体行政行为的程序的法律规范和原则的总和。

　　1.行政程序法与行政实体法的关系

　　行政程序法是行政法的重要组成部分。行政实体法和行政程序法并没有法定的划分标准。调整行政机关相互之间关系的是行政组织法，调整行政机关和行政相对方之间关系的是行政行为法。而行政程序法是由行政组织法和行政行为法的各一部分构成的。调整行政程序法和调整行政法律关系是两类不同的法律规范。这两类规范往往相互交织在同一法律文件或同一法律条文之中，特别是在行政法产生与发展的初期，表现得更为突出。但是，随着行政法治与民主观念的提高，行政程序法的兴起和发展，使其具有与行政实体法同等重要的法律效力和地位，违反程度法规则，与违反实体法规则一样，都将影响行政行为的效力。

　　2.行政程序法的作用

　　（1）监督和控制行政权的作用。行政主体作出行政行为，必须履行一定的法定程序，防止行政主体武断专横地行使权力，赋予其他行政机关、社会组织和公民个人以监督和控制行政权的机会和权利。

　　（2）保护相对方合法权益的作用。程序法的建立和完善，合相对方不仅享有了解和知悉自己有关的行政行为的权利，而且可以通过听证等法定程序，直接陈述己见，求得较为充分的救济。

　　（3）提高行政效率的作用。处理行政事务的迅速、简便和经济，构成了行政程序中的效率原则的核心。对行政活动的有关方式、时限等法律规定和要求，成为提高行政效率的直接保障。

　　行政程序法的历史发展

　　一、国外行政程序法的历史发展阶段

　　1.行政权的扩大与行政程序法的初步发展

　　19世纪末至20世纪初，国家行政事务越来越复杂化，行政权力及行政自由裁量领域也不断扩大，使得法律对行政行为从实体方面进行监控的同时，必须要对行政行为的程序方面加强监控，从而导致了行政程序法的兴起与发展。1889年，西班牙颁布了第一部以法典形式出现的行政程序法；1925年，奥地利也颁布了行政程序法。

　　2.国外行政程序法典化的新发展

　　行政程序法的法典化，是行政程序法兴起和发展更突出、更主要的标志。行政程序法典化已呈现为一种国际趋势，而且迄今已经过了两个阶段。以1925年奥地利《行政程序法》为代表的第一阶段，由于随后世界大战的爆发等因素，并没有得到世界性的重视和响应。第二阶段是40年代反法西斯战争胜利之后，以1946年美国制定的《联邦行政程序法》为代表，意大利等国也相继制定了统一的行政程序法。德国于1976年、日本于1993年制定并颁布了统一的行政程序法。英国、法国虽然没有行政程序法典，但英国以自然公正原则为核心，在各种法规中分别规定成文的程序法规范，并建立了司法机关有权依照自然公正原则判定行政机关在程序上是否合法的判例制度。法国将行政程序分散在法的一般和个别法律、法规之中，并对行政程序的一些重要方面制定了一些单行法律，如《行政公共关系法》、《行政行为说明理由法》、《行政机关和使用者条例》等。

　　二、我国行政程序法的状况

　　1989年颁布的《行政诉讼法》，明确规定行政机关作出行政处罚等具体行政行为时不得“违反法定程序”，确立了司法机关对行政机关的审查权。

　　行政处罚涉及公民、法人和其他组织的权利，应当采取法定原则。《行政处罚法》从行政处罚的设定权、实施行政处罚的主体以及行政处罚的程序方面规定了一系列较为完血的法律规范，并明文规定了行政处罚法定原则（第三条）：公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，只有法律、法规和规章明文规定应予行政处罚的，才受处罚，没有依法规定处罚的，不受处罚；处罚的设定，应由法律、行政法规及本法规定的国家机关在职权范围内依法规定；行政机关实施行政处罚，必须有法定依据并严格遵守法定程序。

　　《行政处罚法》的颁布实施，是我国行政程序法制建设史上的一座里程碑。

　　行政程序法的基本原则和基本制度

　　一、行政程序法的基本原则

　　行政程序法的基本原则，是指行政主体在实施行政行为的过程中，在程序上所应遵循的基本准则。

　　1.程序公正原则。程序公正原则要求行政主体在实施行政行为过程中，必须在程序上平等对待各方当事人，必须排除各种可能导致不平等或不公正的因素。

　　2.相对方参与原则。指行政相对方在程序上有了解并被告知有关自己权益的行政行为的权利。

　　3.效率原则。指行政程序的设立与采取应有利于行政效率的提高与实现。

　　二、行政程序法的基本制度

　　1.公正原则的保障制度

　　（1）回避制度。在行政程序中，同行政相对方或行政事项有利害关系的公务员必须避免参与有关行政行为以确保行政行为形式上的公正性。

　　所谓执法人员与当事人有直接利害关系，是指执法人员是当事人的近亲属或者仇敌，及与本案有其他关系足够影响案件的公正处理的情况。

　　（2）合议制度。对于某些重大的问题，特别是有关专业性强、技术性要求较高的事务，或者公共性极强的问题，应由若干公务员组成一定的会议或委员会，以合议的形式作出行政行为。

　　（3）听证制度。我国《行政处罚法》确定了听证制度。为了防止行政独断专横，保障公民的合法权益，目前，我国已在行政处罚的一般程序中设立了相应听证程序。听证程序的设立，使行政机关能够广泛听取各方面的意见，有利于行政机关全面、客观、公正地查明案件事实，从而作出合法、公正的行政决定，有利于形成公民参与行政决定、监督行政执法的良好机制，强化行政机关及其执法人员的自我约束和监督，减少行政争议，提高行政效率。

　　（4）调查制度。为确保公共利益的真正实现，并维护行政相对方的合法权益，行政主体要作出某项具体行政行为，必须首先进行充分的调查，以查明与行政行为有关的一切事实真相。

　　2.相对方参与原则的保障制度

　　相对方参与原则，一般是通过以下四方面得以贯彻和实现的：（1）表明身份程序。行政主体在实施行政行为时，要通过一定方式向行政相对方表明自己的身份，包括配有明显标志或出示证件。（2）行政相对方有了解行政行为内容并要求说明理由的权利。（3）听证程序和调查程序。行政相对方有对可能影响自己权益的行政行为发表意见的权利。（4）行政相对方享有知识为保护自己的权益如何选择救济途径的权利。

　　3.效率原则的保障制度

　　行政效率原则的具体贯彻和实现，包括以下三方面的内容：（1）时效限制的规定。对行政行为的作出的时间应有一定的限制，并且与行政活动的特点和效率性相一致。（2）行为方式的时间上有先后顺序的规定。如先调查、取证，更后作出裁决。（3）简易程序的适用。在紧急情况下或者对于比较简单的事项，从提高行政效率的角度出发，可适用简易程序。