第二章　行政组织与国家公务员

　　第一节　行政组织法概述

　　一、行政组织与行政主体

　　行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。

　　行政主体，是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和社会组织。判断一个组织是不是行政主体的三个标准：是否享有行政职权（行政职权的享有者）；能否以自己的名义实施活动（行政活动的实施者）；能否承担实施行政活动而产生的责任（行政责任的承担者）。

　　1、行政机关并不是任何时候都行使行政权

　　行政组织里有一种行政机关，行政机关行使行政权就是行政主体。

　　行政机关还有两种身份，即被另一行政机关管理的相对人和民事主体。

　　例：公安局在批地盖房的过程中和城建局的关系，就是被管理的相对人，是机关法人。

　　2、并不是任何行政机关都有行政管理权

　　（1）一般行政机关：组织法成立的，有行政管理权。

　　（2）一般行政机关的内设机构一般情况下没有行政管理权，除法律法规特别授权。

　　例1：消防队法律有特别规定，有行政管理权。

　　例2：学校的研究生院没有资格开除某个研究生，因为它是学校的一个内设机构，没有行政管理权。

　　（3）综合执法机关

　　一个行政机关行使几个行政机关的权力，但是人数很少，承担责任能力小。

　　国家的态度：先肯定，后限制。

　　①经国务院或者国务院授权的省级政府批准的：有资格以自己的名义行使行政权。

　　例：某市政府成立一个综合执法机关，那么以后要由市政府承担责任。

　　②没有经过批准的情况下，无论是否以自己的名义，承担责任的是成立它的一般行政机关来承担责任。

　　③如果是几个机关联合成立的，以在对外生效的法律文书上署名的机关承担责任。

　　例：公安局、工商局、税务局三家联合作出生效文书吊销某企业的营业执照，那么这三家行政机关都要承担责任。

　　（4）派出机关和派出机构

　　政府派出的是派出机关，政府的职能部门派出的是派出机构。

　　派出机关有行政公署、区公所和街道办事处。

　　地位：①法律、法规、规章授权的范围内有主体资格。

　　②行政机关委托，没有资格承担责任。

　　③在授权的幅度上越权，由越权者承担责任。

　　④在种类上越权，由派出的行政机关承担责任。

　　二、行政组织法

　　行政组织法主要是关于行政组织的设置权、编制权、行政权限、国家公务员录用权和管理权的规则。

　　行政组织法的基本原则：

　　（1）民主集中制原则；

　　（2）中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则；

　　（3）行政机关的组织建设，实行精简的原则。

　　行政组织法的基本制度：

　　（1）行政首长负责制是我国行政机关决策的基本制度。

　　（2）行政机关和政府组成人员任期制；

　　（3）民族区域自治制度，它是我国少数民族在行政管理方面行使自治权的基本制度。

　　（4）国家公务员制度，它是我国选拔任用和管理行政机关工作人员的基本制度。

　　三、行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构。

　　按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类：

　　（1）中央行政机关和地方行政机关。

　　（2）一般行政机关和专门行政机关。

　　（3）正式行政机关和派出机关与派出机构。

　　例题：下列有关行政主体的论述，错误的是哪些选项？

　　A.行政主体是行政法律关系主体的一种

　　B.行政机关必为行政主体，行政主体不一定是行政机关

　　C.法律、法规授予一定行政权的组织以及受行政机关委托行使一定行政权的组织皆为行政主体

　　D.在行政法律关系中，行政主体通常恒定为一方主体

　　答案：BC

　　行政主体与相关概念的区别。第三节，其他行使行政职权的组织。行政主体是行政法律关系主体的一种，在行政法律关系中，行政主体通常恒定为一方主体。行政机关是行政主体的一种，但行政主体除了行政机关以外，还有法律、法规授权的组织。行政机关委托行使一定行政职权的组织本身不具有行政主体的地位，其行使行政职权行为的责任归属于委托行政机关，委托行政机关是相应行政行为的行政主体。

　　第二――五节

　　1.行政机关；

　　（1）中央行政机关：国务院；国务院各部委；国务院直属机构、国家局（一种是各部委的内部组成机构，不能以自己名义，还有一种具有一定独立性的，如国家烟草专卖局，不是直属机构，法律上享有行政职权，能以自己的名义运用自己的行政职权）、国务院办事机构。

　　（2）地方行政机关

　　i 省、自治区、直辖市人民政府；县、自治县、县级市人民政府；乡、民族乡、镇人民政府；

　　ii 地方各级政府的职能部门，工作部门；

　　iii 派出机关和派出机构

　　派出机关：由某级政府所设立的派出组织。主要有三种：

　　省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；

　　县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；

　　市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。

　　派出机构：政府工作部门所设立的，如公安派出所、税务所、工商所；

　　地位：派出机关在行政法上具有行政主体地位，派出机构原则上不具有行政主体地位，必须以所属的工作部门的名义行使职权。

　　2.法律、法规授权的组织。

　　包括法律、法规授权的企业、事业单位，社会团体，法律法规授权的居民委员会、村民委员会。

　　以自己的名义行使职权，承担法律责任；只有行使职权行为时才是行政主体（法律、法规、规章规定授权范围）。

　　a.事业组织：防疫站卫生检查权、高等院校学位授予权。

　　b.社会团体：律师协会、医师协会、注册会计师协会等行业协会。

　　c.基层群众自治组织：居民委员会、村民委员会。

　　d.企业组织。

　　3.行政机关委托的组织：不属于行政主体，由委托方承担行政责任。

　　行政机关有以下一些义务：

　　（1）应当依照法律、法规和规章的规定；

　　（2）在行政机关的法定权限以内；

　　（3）委托符合法定条件的组织，不得委托法定条件以外的其他组织或者个人；

　　（4）对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督；

　　（5）对受委托的组织的行为后果承担法律责任。

　　受委托组织必须具备以下条件：

　　（1）依法成立的管理公共事务的事业组织；

　　（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；

　　（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

　　受委托组织的权利义务：

　　（1）只能在委托范围内实施行政处罚；

　　（2）以委托行政机关的名义进行行政处罚；

　　（3）不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚

　　a.群众性治安保卫组织：治安保卫委员会、治安联防队。

　　b.某些私人组织。

　　4.国家公务员

　　法律上有双重身份；

　　公务员和国家机关的关系是职务上的委托关系；

　　基于委托关系产生权利义务：

　　（1）受托者以委托者的名义行使职权；

　　（2）受托者所为的行为的结果归属于委托者，责任由所在机关承担。

　　1.在行政诉讼中，国家公务员不能作为原、被告，但可以成为行政监察关系中的当事人。

　　2.国家公务员执行公务行为的判定标准：时间（不能把执行职务的时间拘泥于上班时间，有些行政机关的职务执行只能以事情的发生为准，如消防队、警察）、地点（也和行政职权有关，但亦不是绝对标准）、职责、命令四因素。

　　判断一个公务员的行为是个人行为还是执行职务的行为，最主要看公务员在执行职务的过程中，行为的本身是做什么，若行为本身包含着行政职权的运用，那么这个行为就是行政行为。

　　站在公民的角度，如果公务员的行为在行式上、外观上具有执行行政职权的特征，也应认定为执行职务的行为。

　　实践中的以权谋私的行为，有执行职务之表，无执行职务之实，从公民角度，也应认为是执行职务的行为。

　　例如，工商局干部甲，拎菜蓝子上市场检查，转一圈，菜蓝子满了，从公民角度，应为执行职务的行为；刑事警察某甲在下班途中遇到有人打架斗殴，某甲前去制止，其中某乙认识某甲，并且与某甲有仇，某乙对某甲漫骂，于是某甲开枪射击。以警察的身份去制止斗殴，不管行为合法不合法，这种情况下是执行公务。

　　3.国家公务员对行政处分的解决途径：

　　a.国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的、可以自收到行政处分决定之日起30日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起30日内作出复查决定。

　　b.对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定（不得提起行政诉讼）。

　　上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。

　　c.复查、复核期间，不停止原决定的执行。

　　4.国家行政机关对公务员的处理方式：

　　a.行政处分。

　　b.追偿权。追偿权行使的条件：

　　（1）国家已进行了国家赔偿。

　　（2）公务员的行为是故意或重大过失。

　　（3）以损害赔偿为限。

　　（4）追偿金额与过错行为相适应，同时考虑公务员承担赔偿的能力。

　　（5）只能涉及个人的薪金、津贴，不能涉及其他个人财产和其家庭财产、收入。

　　c.追究刑事责任。

　　第六节　行政监察

　　1.监察机关与监察人员

　　第7条　国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。

　　第8条　县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。

　　监察机关派出的监察机构或者监察人员，对派出的监察机关负责并报告工作。

　　第10条　监察人员必须熟悉监察业务，具备相应的文化水平和专业知识。

　　第11条　县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。

　　2.监察范围

　　[重点法条]

　　第15条 国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：

　　（一）国务院各部门及其国家公务员；

　　（二）国务院及国务院各部门任命的其他人员；

　　（三）省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。

　　第16条 县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：

　　（一）本级人民政府各部门及其国家公务员；

　　（二）本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；

　　（三）下一级人民政府及其领导人员。

　　县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。

　　第17条 上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项；必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。

　　监察机关之间对管辖范围有争议的，由其共同的上级监察机关确定。

　　[意思分解]

　　1.掌握各级监察机关的级别管辖范围（第15、16条），尤其注意县级政府监察机关的管辖范围。

　　2.了解第17条：

　　（1）管辖权的向上移转（第1款）；

　　（2）指定管辖（第2款）。

　　3.监察机关的职能

　　[重点法条]

　　第18条 监察机关为行使监察职能，履行下列职责：

　　（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；行为的控告、检举；

　　（三）调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；

　　（四）受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理申诉；

　　（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

　　了解本条的行政监察机关的各项职责范围，尤其是第（四）项关于对行政处分决定的申诉受理，是行政诉讼法及行政复议法所不包括的。

　　4.监察机关的权限

　　[重点法条]

　　第19条 监察机关履行职责，有权采取下列措施：

　　（一）要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；

　　（二）要求被监察的部门和人员对监察事项涉及的问题作出解释和说明；

　　（三）责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。

　　第20条 监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：

　　（一）暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；

　　（二）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；

　　（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；

　　（四）建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。

　　第21条 监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。

　　了解以上3个条款的行政监察措施。重点是第21条：

　　1.经县以上监察机关领导人员批准，查询存款。

　　2.提请法院采取保全措施，冻结存款。

　　例：依照行政监察法的规定，下列哪些职权屑于监察机关职权？

　　A.责令违纪案件单位不得变卖与案件有关的财物

　　B.冻结涉嫌人员在银行或其他金融机构的存款

　　C.依法没收违反行政纪律取得的财物

　　D.封存可以证明违纪行为的文件、财务账目

　　答案：ACD

　　第32条　监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起6个月内结案；因特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过1年，并应当报上一级监察机关备案。

　　第34条　监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。

　　5.监察程序及处理决定类别

　　[重点法条]

　　第37条　国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起30日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起30日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。

　　复查、复核期间，不停止原决定的执行。

　　第38条第1款　监察机关对受理的不服主管行政机关行政处分决定的申诉，经复查认为原决定不适当的，可以建议原决定机关予以变更或者撤销；监察机关在职权范围内，也可以直接作出变更或者撤销的决定。

　　1.掌握申诉——复查——复核程序（第37条第1款）。

　　2.注意第37条第2款，类于《行政处罚法》第45条的规定：复核、复查期间，不停止决定的执行。 监察机关有权提出监察建议，对监察建议有异议的，不能以诉讼方式解决。

　　3.掌握第38条第1款行政监察机关的处理决定类别。

　　第39条　对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起30日内向作出决定的监察机关申请复审，监察机关应当自收到复审申请之日起30日内作出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。

　　复审、复核期间，不停止原决定的执行。

　　第40条　上一级监察机关认为下一级监察机关的监察决定不适当的，可以责成下一级监察机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。

　　第41条　上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。

　　[意思分解]

　　第39-41条及下述的第42条是本法最重要的律考重点，应予准确掌握。

　　1.注意第39条的申请复审——复审——申请复核——复核程序，并比较第37条之规定。

　　2.上级机关可径直变更、撤销下级监察决定（第40条）。

　　3.特别掌握最终决定的两种类型（第41条）：

　　（1）上一级的复核决定；

　　（2）国务院监察机关的复查、复审决定。

　　[重点法条]

　　第42条　对监察建议有异议的，可以自收到监察建议之日起30日内向作出监察建议的监察机关提出，监察机关应当自收到异议之日起30日内回复；对回复仍有异议的，由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决。

　　[意思分解]

　　对监察建议异议处理的程序：提起异议——回复——裁决。