古典时期的时间跨度一般为19世纪末至20世纪30年代，这是现代行政学的开创和形成时期。
　　事实上，就西方来说，有关行政的学说和思想源远流长。
　　现代意义上的行政研究是人类进入了资本主义时代后的产物。
　　这首先是因为资本主义大生产带来了专业化的劳动，从而使得现代意义上的管理成为可能。
　　其次是国家在促进资本主义经济发展中的作用增强，从而使得研究政府的作用、提高政府的工作效率成为一种实际而迫切的需要。

　　古典时期出现了一大批有影响的公共行政和管理理论家。
　　威尔逊首开行政研究之先河；泰罗的科学管理尽管发轫于对提高企业效率的研究，却同样深刻地影响了现代政府的运作；法约尔试图总结一般的管理原则；韦伯的官僚制理论勾画了现代行政组织的特征；古立克的七功能对组织的功能作了精当的归纳。
　　这一时期的行政学说和理论研究的目标是经济与效率，研究所涉及的主要范围是组织、行为程序和行政原理。
　　这一研究的特点主要表现为一种静态的研究，在方法论上采用的是规范方法。

　　
第一节　生平与著作
　　伍德罗·威尔逊 （Thomas Woodrow Wilson, 1856—1924） 于1856年 12月28日出生于美国弗吉尼亚州。在一岁时随父移居佐治亚，所以他在南方长大。
　　崇拜林肯。
　　他的父亲是一位长老会的牧师，母亲是一位长老会牧师的女儿。
　　幼年的基督教教育，对威尔逊日后的政治生涯影响深刻。
　　威尔逊为人十分坦率、诚恳，对自己要求却非常严格，几乎近于苛刻。
　　他的理想是有朝一日成为伟大的人物，以便能作出卓越的贡献。
　　1879年，威尔逊毕业于普林斯顿大学，此后他又在亚特兰大市从事律师业务。
　　1886年，威尔逊获得约翰斯·霍布金斯大学博士学位，并开始了他的学术生涯，作了关于《行政学研究》的报告。威尔逊在该篇文章中强调， 政治学不仅应该研究国家性质、主权内容、政府机构等理论，还应注意研究法律实施与政策执行等问题，因而行政学应当从传统政治学中分离出来，成为一门独立的学科。

　　文章还讨论了民主国家的特征与问题、政府权限的运用、首创精神的发挥、行政责任的保证，以及文官培养等问题。威尔逊由此蜚声政治学界。
　　《行政学研究》的发表，是行政学发展的一个起点，它标志着行政学作为一门正式学科的诞生。
　　1890年，威尔逊返回普林斯顿大学，任法学和政治学教授。
　　1902—1910年，他担任普林斯顿大学校长。
　　1910—1912年当选为新泽西州州长。

　　出众的才华、坚韧的品格，以及德高望重的地位，为威尔逊赢得了广泛的支持。
　　1913—1921年，威尔逊成功地当选为美国第32、33届总统，并在改革行政、扩大民主等方面都颇有建树。在其任期内，正值第一次世界大战，他先奉行中立政策，后在加强与协约国关系方面进行了有力的活动。
　　一战结束后，威尔逊积极筹办国际联盟，意图以此作为维护国际和平、建立美国霸主地位的机构。然而，没有得到国会的支持。美国最终拒绝加入国际联盟的结果，使威尔逊处境甚为难堪，加之重病缠身，终于1924年2月3日去世。
　　在他的第一部著作《国会政府：美国政治研究》中，他认为内阁政府代表着一种统一的政府结构，这种结构可用以克服基本独立的国会诸委员会和小组委员会这样一种体制所固有的统治分散现象。
　　威尔逊将美国体制与内阁体制的政府进行广泛比较，最终得出了不赞同美国国会体制的结论。
　　他在 1889年出版的第二部著作《国家》中阐明了达尔文的社会变化是一个逐渐进化过程的观点，在政治上试图推行任何激进的新东西都会有危险。
　　在美国，威尔逊的 《国家》是最早的关于比较政府的著作之一，对西方比较行政学的发展具有深远的影响。
　　最后一部著作《美国的宪法政府》，威尔逊认为，美国的立宪主义见之于国家实力的增长，而不是见之于对《宪法》的严格的法律解释。他对强硬人物出任总统抱着积极乐观的态度。

　　威尔逊是行政学的奠基人，对现代行政学的发展起到了至关重要的作用：
　　1.他关于政治与行政分离的观点的提出，开创了一个新的研究领域——行政学，并标志着行政学这门独立学科的正式产生。在行政学作为一门有别于历史学、伦理学和政治学的独立学科的发展中，威尔逊也作出了巨大的贡献。
　　2.他的著作还是沟通19世纪和20世纪行政学演变的桥梁。威尔逊对政治学、行政学，尤其是政府制度、民主理论和外交政策均有显著贡献。
　　他的主要著作有： 《国会政府：美国政治研究》 （1885年）、《论国家的历史与实践的政治因素》 （1889年）、 《分裂与联合》（1893年）、《美国人民史》 （1902年）、《美国的宪法政府》 （1908年）和 《新自由》（1913年）。

　　
第二节　现代行政学理论
　　一、行政学研究的基本概念
　　1.行政学产生的背景
　　西方古代思想家对行政问题曾经有过不少论述和研究，但都没有形成一个严格的理论体系。随着民族国家和中央集权体制的形成，行政活动趋向高效与合理化就成为一个迫切的问题，在此情况下，行政研究开始萌芽。
　　“行政学” 一词，最早由德国学者劳伦斯·冯·施塔因于1865年 在其著作《行政学》一书中提出。这时行政研究学与法学、政治学、社会学都融合交汇在一起，没有成为一门独立的学科。
　　在19世纪上半叶以前，作为一门研究政府行政管理活动的学科，行政学并没有得到人们的重视。这是因为：
　　其一，许多政治学者认为，行政管理并不是一种理论，而只是 “实用性的细节”，只要政治理论上取得一致之后，行政仅仅由一般的管理人员就能够执行；
　　其二，在此之前政府的职能相对简单，政治学研究几乎全部集中在政府结构上面，而结构问题就成了吸引人们思考的焦点。因此，行政管理的问题很少为人所重视，至少没有引起行政官员的注意。

　　19世纪晚期，资本主义已经进入上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能也不断扩大，逐渐变得更加复杂化和专门化。
　　在这种情形下，将行政学发展成为一门独立学科的想法自然而然地应运而生。
　　威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表了《行政学研究》一文，提出现实的发展要求行政研究应具有自己的资金、队伍、出版物和社会地位。
　　威尔逊主张行政学应着重研究欧美国家体制的差别，建立政治中立、技术专业、工作高效的文官体制。为了达到这一目的，就必须对政府系统进行合理和科学的分析和研究。
　　19世纪末20世纪初，行政学的产生是与时代的要求分不开的，它是现代社会社会、经济和文化发展的产物。
　　工业革命带来了社会化大生产和科学技术的进步，为行政学的产生奠定了物资基础；行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学的发展则为行政学的建立提供了必要的理论基础。
　　随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大， 政府的行政管理工作迫切需要科学理论的指导，以加强和纯洁政府的组织机构，提高政府的工作效率。

　　2.政治与行政的两分
　　威尔逊“政治与行政两分法”的思想主要受益于德国政治学家布隆赤里。
　　布隆赤里认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。
　　对于这一观点，威尔逊明确指出“行政管理的领域是一种事务性的领域。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”

　　从历史的角度来看，政治与行政的分离不仅是政治学研究的最新成果，而且在很大程度上体现了资本主义经济发展的必然要求。
　　在威尔逊所处的时代，美国经济飞速发展，国际势力迅速扩大。与此同时，政府的机构和职能日益复杂，在数量上前所未有地增加，行政管理的范围也不断扩大。在这种情况下，威尔逊认为行政与政治的分离已经是现代社会生活中不言而喻的事实。
　　行政学脱胎于政治学，但这两者在研究的内容、观察的角度以及涉及的领域均有所不同。
　　在威尔逊看来，政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程，它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体系，如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。
　　行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。所以，“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”
　　正是在这个意义上，威尔逊才反复强调政治与行政的显著区别，并认为行政学已开始与政治学相分离，正在成长为一门独立的学科。

　　
　　二、行政学研究的目标与方法
　　1.研究目标
　　19世纪末20世纪初，随着资本主义经济的飞速发展，政府的角色逐渐从资本主义初期消极的“守夜人” 转变为积极的“管理者”，政府部门也不断趋向结构分散化、功能复杂化和管理集权化。与此相适应，行政学的根本任务就围绕怎样“促使政府管理变得合理化和高效率” 而展开。
　　正是基于这种变化，威尔逊在《行政学研究》一文中开门见山地指出：
　　“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。”
　　简而言之，他认为行政学研究的目标主要在于两个方面：
　　其一，如何合理界定政府的权限与职责；
　　其二，如何构建一个廉价、高效、公正的政府。

　　因此，在威尔逊看来，行政学研究与传统政治学研究在研究目标上已经开始有了根本的不同。
　　任何一个国家的政府，在从事行政管理活动前，首先要明确其权限、职责和管理范围，政府应该管些什么、不应该管些什么。
　　威尔逊所强调的政府要进行“适当” 管理，即是指凡公共事务均应当由政府加以管理，而不是由其他社会组织承担，只有如此，才充分体现出政府工作的适当性；相反，如果政府越俎代庖，统管包揽一切社会事务，或者对本应由政府承担的任务却又不进行管理，这些均为不“适当”。
　　因此，行政学研究的首要目标是弄清楚政府能够“适当” 并且成功地承担什么职能，行政学应该以行政职能作为其研究的起点；其次就是要研究政府如何进行管理，才能提高行政效率，成功地完成任务。这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。
　　威尔逊特别强调，作为一门科学，行政学的研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容”， 而应对行政管理的各个方面开展理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度，形成“行政管理比较高深的理论”，最终“把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”。

　　2.主要方法
　　正确的研究方法是进行科学研究所必不可少的重要前提条件，行政学研究同样也不例外。
　　威尔逊认为，行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。因为，只有通过纵向的历史研究和横向的比较研究，政府的行政管理工作才能既从过去的经验中汲取营养，同时又能够对自身制度的缺陷保持清醒的认识，从而使现代的政府成为有用和有效率的政府。

　　（1）历史研究法。
　　历史研究法，亦称纵向研究法，它着重对以往的行政制度、行政思想、行政文化等进行研究。
　　历史研究法的目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向，但它并不是断章取义地分析行政管理的现状，而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因。
　　采取历史的态度和方法是行政学研究的一个不可或缺的前提。

　　（2）比较研究法。
　　比较研究法是行政学研究中运用最为普遍，但也是最为重要的方法。通过各国政府之间的横向比较，能够区别各国行政的类型和特征，鉴别优劣、取长补短。
　　为此，威尔逊尤其强调比较研究的重要性，他说：“如果不对政府进行比较研究，我们就不能使自己从下面这种误解中解放出来，即认为在民主国家其行政管理跟非民主国家的相比较，是建立在一个根本不同的基础之上的。”
　　而且，采用比较研究法时需要在完全不同的制度与环境之间进行比较，而不能仅仅对自己进行比较。
　　此外，威尔逊认为只要将研究行政学作为一种推行政治的手段，就能够避免在学习外国的制度时犯错误。

　　
　　三、革新文官制度的思想
　　19世纪末期，美国国会通过的“彭德尔顿”法案对原有的 政党分赃制进行改革，实行“功绩制”的文官制度。威尔逊对此十分关注。
　　威尔逊认为美国文官制度的改革势在必行，它是社会和经济发展的必然结果。
　　在他看来，美国文官制度的改革需要从以下三个方面着手：
　　第一，公务人员要公开招聘、择优录取。
　　美国旧式的选官制度是一种“政党分赃制” 体制，执政党把官职当作“战利品”分配给本党成员，从而形成了一种“任人唯党、任人唯派”、“任人唯亲”的选官制度。
　　威尔逊认为，“政党分赃制”忽略了被任用者的文化修养、专业水平、工作成绩等条件，使许多有真才实学的人得不到重用，其结果必然导致政府的行政管理工作政绩低劣、效率低下、官吏腐败。
　　更为重要的是，在这一制度下，政府官员经常随着选举结果的变化或总统人选的更替而大规模地变动，从而使政府的工作无法保持连续性和稳定性。
　　因此，威尔逊敏锐地指出，“为了建立民主制度，必须对文职机关的人员进行竞争性考试，这些人员已为接受技术知识方面的各种形式的考试做了充分的准备。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素”。

　　第二，提高政府官员的专业素质。
　　建立一支训练有素、品德纯洁的文官队伍，对于政府行政管理的稳定性和高效率极其关键。
　　威尔逊指出，为了使政府这部机器有效地运转， “我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的‘ 工具’。无论那里要补充动力或需要进行调整，我们就必须安上新的运转部件”。
　　在具体谈到政府官员的素质时，威尔逊强调政府官员应该具有良好的态度，即对于他们为之服务的政府政策具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各个方面都没有官僚作风的污点。
　　他说：“在任何情况下，我们都必须有一支受过充 分训练的、以良好行为进行服务的官员，这显然是一种工作上的需要。”

　　第三，克服官僚主义作风。
　　在威尔逊的著作中，官僚阶层是这样一个独特的、准结社性的团体：他们的感情与那种进步而且具有自由思想的人民相去甚远，他们心胸狭窄、充满着乖僻的文牍主义式的卑劣行为。
　　官僚主义不仅使政府的工作效率低下，而且也极大地阻碍了民主制度的发展。
　　因而，威尔逊特别指出，政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义。
　　此外，威尔逊还认为，只有端正政府官员的工作态度，使他们所经常感兴趣的是用其才能作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使他们的工作不仅仅是替他的上级效劳，而同时是在为人民服务，这样才能有效地克服官僚主义，提高政府官员的工作质量。

　　
　　四、公共舆论监督理论
　　随着资本主义经济的深入发展，现代政府部门的行政集权化趋势日益增强。行政权力的集中，可以使行政部门之间职权明确、责任分明，而且行政领导也容易承担责任、接受监督。
　　但另一方面，随着政府职能和行政权力的不断扩大，对政府实施有效的监督就成为亟须解决的关键问题。

　　威尔逊的公共舆论监督理论主要包括以下三方面内容：
　　首先，公共舆论监督应具有社会权威性。
　　在美国的政治结构中，行政部门受到来自立法、司法、政党、社会团体等各个方面的监督，其行政权力同样受到相应的制约。
　　但威尔逊认为，在各种社会监督中，公共舆论的监督应当居于核心地位，具有最高的权威性。
　　他说： “在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用？ 准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”
　　可见，在日趋复杂的现代社会中，报刊、广播等公共舆论对政府行为的监督不断增强，它们对政府制定和执行公共政策的活动也具有重大影响，西方国家因此称其为“第四权力机关”。
　　其次，公共舆论监督应具有相对独立性。
　　由于政府部门行政职能的扩大，其行政权力巳经渗透到社会的各个层面，公共舆论必然或多或少受到来自政府的影响。

　　对于公共舆论，威尔逊同样保持着冷静的头脑和清醒的认识，他特别强调公共舆论既要学会又要习惯于按照自己的思想采取行动，并且应当处于超然的独立地位。为了保证公众舆论的公正性和权威性，威尔逊深刻地指出，“在我们这里，公共舆论已经广泛觉醒并且特别注意无论如何都要按自己的方式行事”。
　　如果公共舆论丧失独立地位和批评精神，那么其对政府的监督也就没有任何真正的意义。
　　最后，公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性。
　　公共舆论监督主要是对政策的制定和执行进行监督，而不是事无巨细、一应俱全。
　　威尔逊认为尽管公共舆论监督对于增强政府的责任感、防止官员腐败是必不可少的，但它却存在一定的限度，不能干涉到政府正常的运作。

　　
第三节　分析与评价
　　在资本主义之前的社会中，社会生产力低下，政府管理活动的目标比较简单，仅仅限于维护政令这一类事情。与此相适应， 政府管理组织或者机构也相对简单和弱小，并且经常跟那些为其他目标而设立的机构或组织没有完全区分开来。
　　资本主义发展初期，国家奉行消极主义和放任主义政策，政府职能也十分有限， 其任务主要是保护个人财产、维持社会秩序和保卫国家安全。
　　到了19世纪末期，资本主义由自由竞争向垄断过渡。在这一阶段， 为了适应资本主义社会发展的需要，政府开始转变过去那种消极、被动的角色，积极干预国家经济生活，从而使得国家政府职能不断增多、行政权力日益扩大、政府过程更加专门化和复杂化、从事行政活动的那些政府机构——被称为委员会、部、局、处等名目也开始变得庞大而复杂起来，并有了高度的分工。
　　在这一情况下，原有的政府管理方法已经不能适应社会发展的要求， 需要有一门理论来指导国家行政管理活动，以使政府稳定、高效地履行其职能和完成其使命。

　　威尔逊敏锐地观察到了现代社会、经济以及政府活动的变化，认为行政学应当与政治学相分离是时代的要求，必须建立一门独立的行政科学以纯洁政府的机构、提高政府的工作效率，最终使政府管理合理化和科学化。
　　威尔逊对行政学的贡献：
　　威尔逊是行政学的开创者，他对于行政学的贡献主要在于以下几个方面：
　　第一，他最早主张建立一门独立的行政科学，开启了行政学的研究。
　　1887年，威尔逊在《政治学季刊》上发表的“行政学研究” 一文，第一次提出应当把行政学当作一门独立的学科来研究，并对行政学研究的目标、范围和方法进行了明确的界定。
　　威尔逊的这篇文章开行政学理论研究之先河，他提出的现代行政学理论，标志着行政学的正式产生，他也由此被誉为“行政学的先驱”。

　　第二，他提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础。
　　传统文官制度是建立在政治一行政一体学说的基础之上的，其显著特征表现为一种政党分赃的体制。在这一制度下，官职并非是一种专业的、稳定的职务，而只是作为执政党的“战利品”任意分配给本党党徒，政府的行政人员也经常随着执政党的变动而大规模地更替。
　　“政党分赃制”一方面导致了任人唯亲、效率低下、官吏腐败的现象层出不穷；另一方面，由于政府官僚与政治家共进退，这必然经常使政府的工作陷于混乱和不稳定之中。
　　基于此种情况，威尔逊认为，从理论上来讲，政治与行政应该相互分离，政治追求的目标在于民主，行政追求的目标在于效率；政治是经选举产生的政治家的活动，行政则是技术官僚们的管理工作。
　　他的政治与行政相分离的理论设计了这样一种理想的模式，即政治家参加选举、制定公共政策，而行政官僚只负责执行政策、在政治上保持中立。政治家根据选举的结果决定去留，行政官僚则成为一种终身性的职业。因而，威尔逊政治与行政两分的学说为建立现代文官制度奠定了坚实的理论基础，它不仅有力地批判了 “政党分赃制” 的种种弊端，而且成为行政学学术研究的巨大推动力（这种研究参考了企业中类似的科学管理活动）。

　　第三，他深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用，并为公共舆论监督构建了一系列的运作原则。
　　现代政府部门的行政集权化趋势，一方面明确了行政部门之间职权与责任，从而大大提高政府的工作效率；但另一方面，它也必然使得对政府的监督成为必要。
　　威尔逊指出，公共舆论监督在有效地防止行政权力的滥用的同时，还在很大程度上保证了社会的公正与民主。
　　作为一种监督机制，公共舆论不但是有益的而且是必不可少的。
　　公共舆论在监督政府行政方面， 既要具有社会权威性，又要保持必要的独立性和适当性。
　　威尔逊关于公共舆论监督的思想，无论是在西方行政学领域还是在现实的政府活动中都产生了深远的影响。
　　在日趋复杂的现代社会中，公共舆论监督政府行政的作用和功能日益增强，报刊、广播、电视等新闻媒体巳经成为与立法、司法、行政机关并立的“第四权力机关”。